戒不掉「總統直選」,內閣制恐成空談

近來修憲呼聲四起。朱立倫宣布參選黨主席時也拋出「內閣制」的主張,

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,卅多名朝野立委則連署要求成立「修憲委員會」,

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,主張改為內閣制。而民進黨雖歡迎修憲,

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,卻態度保留,

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,僅聚焦於立委選制的改革,

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,認為「健全國會為先」。這些主張,

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,皆有助於人們反思當前台灣的政治困境;但憲法能修到什麼地步,

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,最後恐怕仍取決於現實民意的臉色。
朝野皆有修憲的想法,主要是目前台灣的「雙首長制」在政治實踐上難以令人滿意,不僅有逐漸朝「總統制」傾斜之危險,並產生總統「有權無責」的現象。這個問題,其實在一九九二年民進黨與李登輝合力推動「總統直選」時,各界已有過一番激辯。當時許多知識菁英認為「內閣制」較合乎「權責相符」的設計,但在轟隆的民主化洪流下,沛然莫之能禦的民意都認為總統必須由人民直選才符合民主真諦;於是,政體走向了「雙首長制」。如今,人民已經習慣了十八年的「總統直選」,有可能教他們戒掉這個癖好嗎?
「內閣制」的主要精神是,內閣和國會為國家的權力中心,閣揆或總理必須參與議會選舉及論戰,總統只是虛位元首。以德國為例,梅克爾是以黨魁身分領導基民黨在議會選舉獲勝而成為總理;至於德國總統高克,則是由聯邦議會及州議會根據比例代表制產生的議員共同選舉產生。簡言之,在共和政體的內閣制國家,總統是間接選舉產生,是虛位元首,因此不會有民意基礎壓過總理的問題。
然而,目前台灣總統是全民直選產生,當選者得票動輒六、七百萬票,相當於數十名立委得票之加總,因此集大權於一身。試想,未來如果修憲通過政府體制改為「內閣制」,得票僅數萬的立委即有機會成為閣員或閣揆;屆時,如果不廢除總統直選制度,若照樣高票選出總統卻要求他只能擔任「虛位元首」,這樣的憲政設計將不僅矛盾之至,對民意的詮釋也矛盾之至。事實上,如果為推動內閣制而必須取消總統直選,或改為間接選舉,屆時能否過得了「民意」這一關,民眾會不會認為這是台灣民主的倒退,恐怕也有極高的難度。
再回頭看,台灣「雙首長制」十八年的政治實踐,為何會演成向總統制偏斜,乃至出現總統「有權無責」的困境?究其原因,這和當權者及朝野從政者的政治素養不足,甚或政治能力不足,有極大的關係。舉例而言,根據「雙首長制」的精神,總統是國家的實權元首,總理受其任命指揮;但是,如果在野黨在國會席次過半的話,總統必須提名在野黨推舉的人選出任閣揆,實施「左右共治」,這是雙首長制的重點。
然而,在陳水扁主政的八年,國會一直處於「朝小野大」的局面,陳水扁卻僅在就任之初任命了國民黨的唐飛出任閣揆,而這短短驚鴻一瞥的「左右共治」,僅四個半月就夭折收場;此後,陳水扁不斷改組任免閣揆,卻完全將雙首長制的精神拋在腦後。而馬英九執政的六年半,藍軍立委在國會均占多數,沒有「朝小野大」的問題;但由於馬總統的政治思維及政治手腕皆太拙劣,一則無法駕御藍軍立委、二則無法讓王金平與其合作,三則無法召喚民意為其後盾,遂演成政治上形同自我囚禁之勢。扁、馬的問題,與其說是憲政設計不良,不如說是主政者剛愎自用或缺乏政治素養所致。
諷刺的是,民進黨立委近年在國會除了全力杯葛,幾乎看不出任何積極的政治建樹;而如今談到修憲議題,民進黨卻反而只願小處著眼,聲稱要以「健全國會為先」。民進黨難道不知道,綠營不分青紅皂白一味抵制的問政態度,正是台灣健全民主政治首先需要改革的對象嗎?更弔詭的是,當年七次修憲為自己量身打造出「總統制」大衣的李登輝,這兩天居然公開支持朱立倫所提的「內閣制」,說這樣才能為台灣拚政治。自己想要抓權時,就說總統制才夠用;自己下台了,就說內閣制更適合。這種翻雲覆雨、師心自用的態度,心裡想的又是誰的大局?
雖說內閣制有權責相符的優點,但如果人民戒不掉「總統直選」的想望,內閣制最後恐成空談。事實上,只要看到立委在議會殿堂的問政表現,再想到他們將成為國政中心棟梁,內閣制恐怕更令人退避三舍。,

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